理论研究|城市更新风险的形成与治理基于风险社会学视角

导读

德国社会学家乌尔里希-贝克（Ulrich Beck）指出，我们已经由早期工业社会进入了后工业期间的风险社会，被无所不在的风险所覆盖。城市更新作为存量成长期间的焦点行为面对着繁杂多元的风险障碍，亟需摸索多主体、体系化的风险管理系统。本文从风险社会学和城乡规划学的交叉视角动身，基于现有理论与实践构建起城市更新风险形成与风险管理的阐发框架，在懂得风险起源、演化与放年夜进程的根基上，推动包括风险评估、决议计划和监管的风险行为并提供多模式策略对象箱。

本笔墨数：3171字

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作者

刘泓显清华年夜学建筑学院硕士研讨生

唐 燕清华年夜学建筑学院城市规划系传授、博士生导师，中国城市规划学会城市更新分会委员

01

城市更新风险研讨进展

国际上对城市更新风险的研讨整体较少，研讨重点在于风险的辨认与丈量，内容以项目投资运营风险和介入者冲突风险为主，鲜见对风险管理系统的探究。海内相关研讨主要涉及城乡规划学、社会学、公共治理等学科，年夜致可分为三类：一是单一类型的风险研讨，体现了分歧学科特性但缺少兼顾思虑；二是特定更新空间的风险内容梳理，对风险发生与变化的机制解释尚不深刻；三是更新风险管理的体系化建议，具有启迪作用但和实践的联系关系性还需晋升。

02

理论阐发框架建构：

从风险形成到风险管理

现有各学科的研讨对风险观点的懂得各有着重，本文在贝克观点的根基上，将风险界说为广义的“对将来各范畴可能损失的反思”，以形成一个综合性、跨学科的风险懂得观点。参考国际风险管理理事会（International Risk Governance Committee，IRGC）的风险管理框架（图1），联合城市更新风险的工资属性特性与管理需求，研讨构建起包括“风险形成”与“风险管理”两部门的城市更新风险阐发框架（图2），存眷主体间博弈发生的风险影响。风险形成与风险管理的对应关系在于：三年夜风险内容依次是3个风险管理环节的重点工具，此中形成风险的焦点主体也是风险管理的紧张主体。

▲ 图1 | IRGC风险管理框架

材料起源：IRGC. Introduction to the IRGC Risk Governance Framework (Revised Version)[R].Lausanne：EPFL International Risk Governance Center，2017。

▲ 图2 | 城市更新“风险形成—风险管理”阐发框架

材料起源：本文图表除尚有注明外，均为笔者自绘。

03

城市更新风险形成：

风险发生与演化阐发

城市更新的风险形成模式如图3所示，焦点风险包含空间风险、经济风险和社会风险，在更新进程中可能依次成为主导风险，且彼此间存在正向传导机制；国民、当局、市场三类焦点主体是更新风险的制作者与管理者，可以或许自动影响风险年夜小和传导进程，其博弈成果决议着风险终极平衡态；外围的社会型专家、代言人型专家和媒体可以或许承接风险的外溢影响并作为风险的社会放年夜站，影响乃至转变焦点主体的风险认知和终极决议计划，继而间接地影响风险内容组成。

▲ 图3 | 城市更新风险形成模式

从风险内容看，“空间风险”主要指物资空间的平安风险，是开展更新的紧张前置因素；“经济风险”指本钱与好处分派中损失的可能性，业主、开发投资者和当局是经济风险的主要感知和承担主体；“社会风险”涵盖了对个别、集体和"大众的风险影响，此中情况风险等具有溢出效应，蒙受主体更为普遍，影响更为隐蔽和连续（表1）。

▲ 表1 | 空间风险、经济风险、社会风险的详细类型与内容

从风险起源看，除社会情况、经济周期等外部弗成控因素外，最为紧张的风险起源是三类焦点主体的博弈行动、内素性风险和主体组成缺陷。焦点主体为了最年夜化自身好处可能自动制作风险或加快风险形成，如城中村落村落平易近进行违法建设导致空间风险累积。内素性问题也会繁殖风险，如当局可能因为归责机制不完美呈现“有组织的不卖力任”情形；市场主体可能呈现运营不善、资金链断裂等问题；国民或产权主体存在内部门化和被特定力气操控的风险。此外，当前城市更新尚未普遍形成公道的多元主体介入机制，存在“风险在基层集聚，财富在上层集聚”的环境。

从风险演化看，风险是事实表述和代价表述的综合，必然受到主观代价与工资行为的影响，这也是风险呈现繁杂演化和放年夜进程的根源。在城市更新的分歧阶段，三年夜风险的紧张性有所变化且通常会依次成为焦点风险（图4），理论上存在正比例关系，但实际中受到各种主体影响，尤其是当局的轨制调控和领导，会加强、减弱、冲破乃至逆转这一机制。同时，风险变乱可能颠末外围的技术评估专家、年夜众媒体、社会舆论首脑、小我收集等放年夜站传导，在生理、轨制、文化等作用下被过度放年夜或缩小，或造成风险荡漾效应，城市更新中"大众反响过激的邻避变乱便是一个例子。

▲ 图4 | “更新前—更新中—更新后”分歧阶段的风险组成变化

04

城市更新风险管理：

迈向全周期差别化管理

国际社会已形成了根本稳固的风险管理模式，本文在借鉴其思绪的根基上提出更新风险的管理流程和应对步伐，涵盖风险评估、风险决议计划和风险监管环节，并针对3个环节构建响应的多模式风险管理对象箱，为全周期的差别化更新管理提供思绪（图5）。

▲ 图5 | 城市更新的风险管理框架

风险管理流程上，可利用德国风险社会学家奥尔特温-雷恩（Ortwin Renn）在《风险管理》一书中提出的交通灯模子（图6），以评价风险的可容忍性和可接受性——“可容忍”指风险可以被容忍但必要共同削减风险的步伐，“可接受”指风险可以被疏忽而无需进行治理。对付风险治理者而言，最紧张而又艰苦的义务是若何尽可能透明和公道地在3个规模之间划分界线。现实运用中，当局需在城市更新的调研评估期梳理可能发生的风险类型，借助技术与履历计算风险效果与可能性；在证据充足且公开、各主体代价观根本同等的前提下，在模子中定位各种风险变乱并形成综合评估，作出更新项目标风险决议计划；决议计划形成后，管理存眷点转至实施运营中的风险监管且重在形发展效激励，完美社会风险的动态监管并健全抗风险保障系统。

▲ 图6 | 风险评估的交通灯模子

材料起源：RENN O. Risk Governance：Coping with Uncertainty in a Complex World[M]. London：Earthscan，2008：149-172。

风险管理对象上，基于风险社会学三类理论范式——实际主义、轨制主义、建构主义，对应形成了风险管理的三种模式：基于实际主义以专家为中心的“工程—技术”模式、基于轨制主义以政治为中心的“组织—轨制”模式，以及基于建构主义以社会为中心的“社团—活动”模式。在城市更新分歧阶段应综合且有所着重地运用这三类管理模式，并形成对应三类风险的详细策略。

05

风险形成与管理的城市更新实证阐发：

以广州恩宁路改革为例

恩宁路改革属于广州市第一批旧城改革项目，其更新模式阅历了2006—2010年年夜拆年夜建阶段、2011—2014年减量更新阶段、2015年以来微改革阶段的三次更迭（图7），极其典型地揭示了住民、学者等多元主体对更新风险感知与风险决议计划的影响，是研讨风险形成与管理的极佳案例。

▲ 图7 | 恩宁路片区部门规划计划

恩宁路改革初期存在更新流程不规范问题，轻忽了汗青文化破坏风险，且在未见告住民改革计划的条件下开展拆迁也有滥用强制力的嫌疑。住民最初的抗议多出于对经济风险的考量，但在社会媒体和专家学者参与并指出文化保育问题后，个别好处抗争被转化为"大众好处诉求，加快了“恩宁路平易近间存眷小组”等社会组织的形成，在形成更多风险放年夜站的同时，加强了"的风险感知与“反增加同盟”话语权。

用交通灯模子评估恩宁路改革3个阶段的空间、经济、社会风险变化（图8），可以发现，在3个阶段更新模式的切换下，空间风险赓续增高（但较更新前有所低落）、经济风险先升高后低落、社会风险赓续低落，终极风险决议计划在“中等空间风险—中等经济风险—低社会风险”处稳固。这在很年夜水平上是因为恩宁路改革的社会反应较年夜，当局和开发商被迫接受了空间和经济上的决议计划。

▲ 图8 | 广州恩宁路改革的风险演化进程

06

结 语

本文构建了风险社会学视角下的城市更新“风险形成—风险管理”阐发框架，并测验考试提供了相对体系的评估、决议计划、监管等风险管理思绪与对象。对付风险决议计划中的主体偏好、分歧风险间的制衡机制、风险的量化评估等的研讨，还需将来继续深刻。繁杂风险的常识临盆不仅是跨学科的，照样多主体的，其依附于“互助话语”模式、公开透明的风险沟通和多方相信关系的赓续强化与完美。

本文起源：城市规划，原文刊载于《城市规划》2024年第7期，第36-46页。

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